Москва — двоечница по использованию механизмов ГЧП

8 Октября 2013



Большой стол завален бумагами. Рядом, на тумбе, аквариум с бойцовой рыбкой. На стене — доска с загадочными разноцветными схемами. Кабинет принадлежит главе дирекции государственно-частного партнёрства (ГЧП) Внешэкономбанка АЛЕКСАНДРУ БАЖЕНОВУ, одному из ведущих экспертов в области ГЧП. Корреспонденты РБК daily МАКСИМ ЧЕРНИГОВСКИЙ и ДМИТРИЙ ИВАНОВ пришли к нему узнать о перспективах развития в России этой сферы бизнеса.

 

— За последние год-полтора очень мало новостей о новых ГЧП-проектах. Стагнация?

— Тема ГЧП пытается двинуться от общих вопросов, связанных с развитием нормативно-правовой базы, в каком-то практическом направлении. Конечно, больших проектов ГЧП не так много. Но недавно объявили концессионный конкурс на мост в Якутии, это ГЧП-проект. Региональные власти стали достаточно активно структурировать свои региональные целевые программы на долгосрочный период. В их рамках осуществляется запуск целого ряда контрактов жизненного цикла, региональные дороги в частности.

Активизировалась тема аэропортов. Есть подвижки в ГЧП в области социальной инфраструктуры. В Астрахани завершился конкурс на реконструкцию 31 детского сада в 15 муниципальных образованиях, победивший инвестор уже ведёт переговоры с банками об условиях привлечения финансирования. Недавно завершился концессионный конкурс в Мурманске на систему переработки отходов. Наша дочерняя организация — Федеральный центр проектного финансирования — финансирует разработку проектно-сметной документации по концессии на создание системы переработки отходов в Саратовской области.

Так что ГЧП-проекты есть. Вопрос в том, будут ли все эти примеры успешными. Вопрос пока открытый. Но тема ГЧП не стухла. Скорее, наоборот.

— На Западе большинство крупных проектов вроде подготовки к Олимпиаде в Лондоне осуществлялись в формате ГЧП. У нас ни Сочи-2014, ни саммит АТЭС не являются ГЧП-проектами. С чем это связано?

— Проекты ГЧП не могут делаться в суете. Они допускают невозможность финансового закрытия, поэтому процесс подготовки совершенно другой. Нужно, чтобы вся система госуправления адекватно представляла себе плюсы и минусы той или иной схемы и возможности привлечения финансирования. На сегодня такая система госуправления не отстроена.

— ФАС считает, что ГЧП-проектами могут считаться только те, где частный сектор предоставляет не менее 50% от стоимости проекта...

— Тогда концессия на автодорогу Москва — Санкт-Петербург должна была осуществляться не по закону о концессиях, а по госзакупкам... По каким критериям госзакупки отличаются от ГЧП? Принцип предельно примитивный — мы должны определиться, кто несёт риски создания и эксплуатации объекта. В случае госзакупок государство платит за процесс, а в случае ГЧП — за результат. При ГЧП риски создания и эксплуатации объекта несёт частный инвестор. Участвовать в этом процессе может государство.

Вопрос должен стоять так — в рамках какой процедуры мы должны квалифицировать проект как ГЧП, а не как госзакупку. Если государство хочет более эффективно сделать проект, оно может предположить использование ГЧП, но тогда надо обосновать критерии: бюджетные, финансовые, экономические, распределение рисков.

— С госзакупками чиновнику работать легче, чем структурировать ГЧП-проект, в котором можно потратить один-два года только на переговоры.

— Конечно, ГЧП-проекты для чиновников менее привлекательны. Но, сравнивая ГЧП и госзакупки, мы должны оценивать весь цикл подготовки проекта. Первый бюджетный год — разработка финансово-экономического обоснования, второй — разработка проектно-сметной документации, третий — проведение конкурсов. Дальше: одна деревня — одна школа — один конкурс. 30 деревень — 30 школ — 30 инвесторов. Работы хватит до пенсии, в том числе и тем, для кого хотят построить школы. А ведь можно и за год!

Ещё говорят, что ГЧП дороже. Действительно, учитывая, что в какую-то часть затрат при ГЧП привлекаются внебюджетные средства и за них надо рассчитываться, происходит удорожание. Но здесь два момента. ГЧП — это плата за результат, а не за процесс. Финансово — да, дороже, но коррупции системно меньше. И второе, чтобы проект был более эффективным, нужно в условиях конкурса заранее закладывать порог минимального повышения эффективности проекта: снижение затрат, повышение качества продукции или производительности услуг. И если этого не достигается, считать, что конкурс не состоялся.

— Есть точка зрения, что ускорить экономический рост можно за счёт масштабных госинвестиций в инфраструктуру. Возникает вопрос: они должны быть в форме ГЧП или бюджетных строек?

— Рывка не будет, если не выстраивать эту тему институционально. И здесь существует проблема, которая мало обсуждается в экспертной среде. Если посмотреть модели развития инфраструктуры, которые сложились у нас в результате реформ 2000-х годов, надо признать, что они в большой степени исчерпаны и не соответствуют задачам экономического роста. Например, развитие энергетики у нас устроено на принципах корпоративного финансирования. Проектного финансирования нет! Заложили какие-то программы развития три года назад. Возникли новые проекты, требуют чего-то нового, сетей, генерации, но мы живём по плану предыдущих лет. «Приходите через пять лет». Или железные дороги — та же самая история. Инвесторов больше, чем можно впихнуть в корпоративное финансирование. Например, окупаемость строительства дороги скорее случится от экономического роста, вызванного строительством горнометаллургического комбината, а не от взимания тарифа с двух составов в день по ней. Если тариф установить высокий, то незачем строить комбинат, не продадут слишком дорогую руду. Если все затраты на дорогу положить на инвесторов комбината, эффект тот же, проект не полетит. А если государство поделится результатом экономического роста, чтобы рассчитаться за внебюджетные инвестиции в дорогу, — и дорогу построят, и проект полетит, и государство свой прикуп получит.

Другая проблема в том, что для привлечения инвестиций для такого инфраструктурного рывка требуются сложные решения государства. ГЧП сложнее, чем госзакупки, а связанное с ГЧП проектное финансирование сложнее, чем корпоративное финансирование.

— В некоторых перегретых экономиках, например в Китае, отстроены города-призраки. Построены дороги, аэропорты, вокзалы, социальная инфраструктура, которые оказались невостребованными. Не произойдёт ли то же самое и у нас, если мы сейчас резко активизируемся?

— Ну а чем отличается от нашей картины — много бюджетных строек, которые никак не кончаются. Заменим на ФНБ или пенсионные накопления? С такой культурой формирования институциональных отношений в инфраструктуре процесс будет повторяться. Риск, что проект ГЧП не привлечёт финансирования, как раз есть цена избавления от призраков. Вы управляете этим риском в рамках юридических, экономических, финансовых механизмов в рамках контрактов ГЧП. Снижение этого риска требует работы и времени.

— В любом случае хорошая экспертиза позволит риск идентифицировать, описать и предложить механизм по его управлению.

— Финансовый сектор с точки зрения участия в инвестпроектах не должен рассматриваться как «служанка пролетариата», работать только на госсектор или только на частный сектор. Это сложное взаимодействие. Одни пытаются найти, какими способами удовлетворить интересы развития территории с точки зрения социального развития или промышленного роста. Другие — с точки зрения привлечения инвесторов. Надо эту систему выстраивать. Прежняя схема, как показывает опыт Сочи и других строек, уже не работает.

— Можете с ходу назвать пять регионов-отличников и пять регионов-двоечников с точки зрения использования механизмов ГЧП?

— Проще начать с двоечников. Это Москва. Она однозначно отказалась от ГЧП, у неё есть бюджетное финансирование, сколько нужно. Но справедливости ради надо сказать, что Москва эффективно распоряжается бюджетными средствами. И опять-таки ради справедливости надо сказать, что экономический потенциал ГЧП в Москве самый большой, поэтому определённые объёмы бюджетного финансирования в город было бы правильно менять на внебюджетные возвратные источники.

— Наверное, двоечник Санкт-Петербург. Сегодня мы проект «Невская вода» делаем, завтра не делаем, сегодня опять делаем... Так, инвесторы в следующий раз не придут, потому что они потратили кучу денег на подготовку заявки, а их кинули.

— Сильно разочаровывает целый ряд дальневосточных регионов, особенно учитывая, что там есть большие экономические возможности, которые сдерживаются развитием инфраструктуры. Если бы при подготовке большой программы по развитию Дальнего Востока возникла хотя бы строчка о подготовке конкурсов по ГЧП-проектам. Но ничего этого пока нет! Конечно, гораздо проще прийти в центр с протянутой рукой. Такой специфический приём каратэ.

Впрочем, Дальний Восток неоднороден. Якутия пытается найти способы перезапуска в формате ГЧП огромных, тяжёлых проектов, которые они делали в рамках инвестфонда. Тем же самым занимаются Приморская и Иркутская администрации.

Астраханская область приняла ответственное решение по запуску конкурса по детским садам. Мы видим движение по возобновлению проектов на Урале: Екатеринбург, Пермь, Челябинск, ХМАО, ЯНАО. У нас очень хорошее взаимодействие с Нижегородской областью. Они очень аккуратно, ответственно и настойчиво занимаются продвижением сложных капиталоёмких проектов. Активно ставит на развитие правильного ГЧП Башкирия. Как только Татарстан про это узнает, он тоже активизируется.

РБК daily